Santos: "Lo importante no es si el petróleo es del pueblo o no, eso es pura demagogia"
El debate hacia las primarias presidenciales opositoras ha tenido el futuro de la industria petrolera como uno de sus temas más álgidos.
Unos proponen la privatización total de PDVSA, como es María Corina Machado. Otros, como Henrique Capriles, se han mostrado en desacuerdo con esta propuesta, debido a que "el petróleo es del pueblo".
Para ahondar en el futuro de PDVSA y la industria petrolera venezolana, conversamos con Miguel Ángel Santos, Director del Laboratorio de Crecimiento de la Escuela de Políticas Públicas de la London School of Economics (LSE).
Esta entrevista fue editada por motivos de claridad y extensión.
P. ¿Cuáles son los beneficios de una privatización de PDVSA?
R. Entiendo que las declaraciones y respuestas de los candidatos a las primarias – algunas más felices que otras – han atraído atención sobre este tema, pero me parece mucho más relevante hablar del futuro de la industria petrolera en Venezuela y el tipo de marco regulatorio y de propiedad que se requiere para materializar nuestras posibilidades, que hablar de la privatización de PDVSA. Son dos cosas distintas.
PDVSA es una compañía estatal que es parte de la industria. De acuerdo con el marco regulatorio actual, esta compañía debe tener mayoría en cada uno de los ventures y negocios que se hagan en relación con el petróleo.
PDVSA desde hace algún tiempo es una compañía descapitalizada, ahogada bajo el peso de una enorme deuda, que ha perdido una enorme proporción del capital humano que tenía y cuyos últimos cuatro presidentes se encuentran en el exilio, presos, muerto en prisión y recién renunciado (respectivamente), todos envueltos en acusaciones de corrupción que han sido endémicas en la gerencia de la compañía desde 2003 para acá.
Visto así, PDVSA es una suerte de cascarón que sobrevive gracias a las transferencias que recibe del Banco Central de Venezuela, a las deudas acumuladas con proveedores y contratistas, y al cese de los pagos de sus compromisos de deuda externa.
"PDVSA desde hace algún tiempo es una compañía descapitalizada"
Dado que según el marco regulatorio actual debe tener mayoría, en el momento en que la impericia operativa y el manejo irresponsable de su flujo de caja hicieron imposible que PDVSA aportara la fracción de la inversión que le correspondía como socio mayoritario, los socios externos públicos y privados correspondientes también dejaron de invertir.
Ahí se empezó a gestar la caída de la producción en medio del boom petrolero: Entre 2005 y 2014 – en medio de súper ciclo de precios petroleros – Venezuela redujo su producción en 15%, siendo el único país que consistentemente producía por debajo de su cuota OPEC. A partir de 2015 se inicia una caída mucho más acelerada: Para 2018 Venezuela ya estaba produciendo en promedio 1.5 millones de barriles día, 55% por debajo de su producción de 2005.
"PDVSA es una suerte de cascarón que sobrevive gracias a las transferencias que recibe del Banco Central de Venezuela"
Es decir, antes de la entrada en vigor de las sanciones de enero 2019 (Dany Bahar, José Ramón Morales, Sebastián Bustos y yo no encontramos evidencia de impactos significativos de las sanciones financieras de agosto de 2017), la producción petrolera venezolana venía en caída libre.
A partir de 2019, los impactos de las sanciones redujeron esa producción todavía más, hasta llegar a esos 500-700 mil barriles diarios que promediaron 2020-2022.
En este sentido, me parece mucho más interesante que pensemos en posibilidades de que los venezolanos maximicen los beneficios que reciben de su petróleo, a través de un cambio en el marco regulatorio que le dé a PDVSA la opción – pero no la obligación – de ser mayoría en cada negocio petrolero, para desvincular los prospectos de la industria de las dificultades operativas y financieras de PDVSA que he comentado anteriormente.
Eso tendría más impacto en el presente y en el futuro, en los beneficios fiscales, en el dinamismo de la industria y nuestra capacidad para recuperar producción de forma acelerada, que la propia privatización de PDVSA en sus lamentables condiciones actuales.
¿Ameritaría esto una reforma a la CRBV? ¿O solo un cambio en la actual ¿LOH?
Lo que se requiere es una reforma a la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Ese sería un primer paso. A raíz de ahí, para atraer inversión, conocimiento, y cambiar la dinámica productiva petrolera de forma acelerada es necesario promover un marco regulatorio general que le dé más certezas y autonomía sobre las decisiones operativas a los inversionistas privados nacionales y extranjeros.
En ese contexto, ¿cuál es el rol de PDVSA? Esa es una pregunta interesante. Es muy difícil saber cuál es el valor de PDVSA en las condiciones actuales, qué tan rescatable es, qué tan fácil será reclutar el talento perdido y recapitalizarla, además de la restructuración de deuda que seguramente será necesaria para restablecer su vialidad.
En cualquier caso, lo que debemos tener claro es que sería una compañía nacional mucho más pequeña, focalizada en algunos yacimientos en donde puede asegurar la capacidad técnica y de inversión necesarias para explotarlo de manera eficiente, que tenga la opción – pero no la obligación – de ser socia de otras compañías nacionales o extranjeras.
Aun concibiendo PDVSA en esos términos – mucho más limitada en tamaño a lo que estamos acostumbrados – no me queda claro qué tan viable sería.
P. ¿Cuáles son los costos o riesgos de una privatización de PDVSA?
R. En el contexto que he descrito los riesgos de una privatización son mucho menores, sencillamente porque el conjunto de la industria petrolera venezolana no dependería de la situación financiera y operativa de PDVSA. De hecho, el mayor riesgo sería no abrir el petróleo a la inversión extranjera, no ser capaz de reflotar PDVSA en el corto plazo, y perder esa ventana de oportunidad para explotar nuestros hidrocarburos que se está cerrando en el tiempo.
A mí me gustaría también enfatizar los beneficios derivados de una privatización, sea de PDVSA o de otros activos públicos en donde no exista una racionalidad o motivo claro para justificar la presencia del Estado. Cuando ocurren estos procesos, la atención se suele centrar en el precio al que se realiza la operación.
En el caso de empresas en marcha con flujo de caja positivo, ese es un buen enfoque: ¿Lo que me ofrecen es mayor que el flujo de caja futuro de esta compañía, descontado a una tasa que refleje el riesgo del negocio? En el caso de los activos públicos venezolanos, la situación es distinta.
Aunque no existen cuentas claras, no creo que uno cometa un error significativo asumiendo que sufren pérdidas crónicas, tienen más personal del que se necesita para operarlas (el equilibrio es que ganan infinitesimalmente menos de lo que deberían ganar los que se necesitan para operarlas), y están ahogadas bajo el peso de una fuerte deuda.
En esa situación, yo no sería muy optimista con lo que se pudiera obtener. Yo pondría mucho más énfasis en lo que se podría crear en valor agregado y empleo en estas compañías, en los ahorros anuales que se producirían por la privatización, en el dinamismo que la iniciativa privada – con un marco regulatorio que restablezca los incentivos – le traería a la economía.
En el caso de PDVSA y todo lo que rodea a la industria petrolera nacional los prospectos no son muy prometedores. El evento electoral de 2024 – no se le puede caracterizar como una elección, eso trae consigo unas garantías que en Venezuela hoy en día, y desde hace rato ya, no están dadas – y el hecho de que hay una Asamblea Nacional que tiene la conformación que tiene, hacen muy difíciles los cambios necesarios para dinamizar la industria que he descrito más arriba. El Estado predador, la insaciable voracidad fiscal continúa ahí, los inversionistas lo saben.
Más allá de esta circunstancia particular, Venezuela debe buscar la forma de crear confianza en torno a su industria petrolera. Algunos dicen que, si PDVSA se hubiera privatizado, el chavismo se lo habría robado todo. Habría que preguntarse se eso no ha ocurrido ya, con o sin privatización.
"El Estado predador, la insaciable voracidad fiscal continúa ahí, los inversionistas lo saben"
La compañía estatal ha sido saqueada, se le ha colgado encima una enorme deuda que es incapaz de honrar; necesita transferencias de bolívares desde el Banco Central para pagar sueldos y salarios.
Además, sus profesionales han sido perseguidos y forzados al exilio – a reactivar las industrias petroleras de otros países – para poner en su lugar a quienes estaban más dispuestos a obedecer órdenes, comprometiendo sus flujos de caja para pagar deuda de la República con el Banco de Desarrollo de China, financiar programas sociales sin ningún tipo de rendición de cuentas y muchos otros usos que los venezolanos desconocen y de los que no tendremos noticia jamás.
Los prospectos de la recuperación de PDVSA y los beneficios que he comentado anteriormente dependen de que se produzca un cambio institucional, de la capacidad de restructurar sus compromisos de deuda externa; re-capitalizar y re-profesionalizar la empresa.
Y como quiera que, aún en un escenario de transición, los prospectos de que eso se consiga con éxito son inciertos, sería mucho mejor que el dinamismo en el conjunto de la industria petrolera no dependa exclusivamente de si PDVSA es recuperable o no.
P. Henrique Capriles, candidato de PJ a las primarias, declaró que se opone a la privatización porque el petróleo es del pueblo. ¿Qué opina usted de esto?
Lo importante que los venezolanos sean capaces de obtener los máximos beneficios posibles del petróleo, que efectivamente es nuestro. Uno puede decir que el petróleo es del pueblo hoy en día, pero más allá de la frase hueca, el hecho cierto es que los venezolanos han obtenido muy pocos beneficios del petróleo en los últimos 15 años.
"Los prospectos de la recuperación de PDVSA y los beneficios que he comentado anteriormente dependen de que se produzca un cambio institucional"
Para maximizar esos beneficios no es necesario que sea el Estado el que directamente explote el negocio a través de PDVSA. Para eso están las regalías, los impuestos sobre la renta y los dividendos; además de todos los impactos económicos directos e indirectos que traería un mayor dinamismo en el sector sobre el resto de la economía.
Si el negocio se amplía y se permite que participe el sector privado y en ese contexto hay un aumento en la producción, habría un aumento en las regalías, un aumento en el Impuesto Sobre La Renta (ISLR) y – en aquellos negocios donde PDVSA o el Estado venezolano a través de algún otro vehículo decida mantenerse como socio – habría un aumento en los dividendos. Todos estos recursos entrarían al fisco nacional, y los venezolanos se beneficiarían a través de los programas sociales del Estado.
De manera que lo importante no si es del pueblo o no, eso es pura demagogia. Lo importante es cuál es la modalidad que garantiza los máximos beneficios para los venezolanos. Sobre este tema sí sería importante que los candidatos se manifestaran, con alguna sustancia, con propuestas concretas.
P. ¿Qué lecciones podemos aprender del proceso de apertura petrolera del segundo gobierno del presidente Caldera?
Para extraer las lecciones de aquel proceso es necesario entender el contexto en el que se realizó. De lo contrario, caemos en eso que en Estados Unidos se llama monday morning quarterbacking, jugar con los resultados y hacer recomendaciones con base en unos resultados ya conocidos. Esa privatización se hizo en un contexto de precios del petróleo extraordinariamente bajos.
"Lo importante es cuál es la modalidad que garantiza los máximos beneficios para los venezolanos"
Cuando uno revisa la evolución de la producción por habitante de Venezuela que se produjo a raíz de esa negociación, hubo una aceleración importante de la producción petrolera de Venezuela. En apenas tres años, la producción pasó de 2.8 a 3.3 millones de barriles día entre 1995 y 1998.
En términos de barriles per cápita, habría que remontarse a 1981 para conseguir una cifra similar. Más aún, si se revisa el comportamiento de la producción petrolera venezolana desde comienzos de los 70, este periodo es el único en el que se produce un aumento sostenido de la producción petrolera. Se implementaron esquemas que fueron capaces de atraer inversión y provocaron una expansión acelerada de la producción, en un contexto de precios petroleros muy bajos.
Algo que no se previó en el momento de la negociación, era que el petróleo se disparara algunos años después. Lo que vino después fue la bonanza petrolera más prolongada que se haya registrado en nuestra historia, una aceleración sostenida a partir de los 25 dólares barriles del año 2003 hasta los más de 100 dólares por barril de los años 2011-2013 – con una breve interrupción durante la crisis financiera global de 2008-2009.
Una vez que ocurrió la bonanza, resultó evidente que las condiciones que se habían establecido inicialmente y que habían sido diseñadas para un contexto de precios petroleros bajos, iban a dejar una cantidad desproporcionadamente alta de los beneficios en manos de las compañías privadas que ganaron el proceso de apertura.
Con el beneficio del tiempo, creo que podemos aprender del proceso varias lecciones. La principal debería ser que la apertura, la inversión extranjera privada tiene la capacidad de dinamizar la industria de forma acelerada.
Lo segundo es que hay que construir dentro de esos acuerdos previsiones que produzcan porcentajes de revenue sharing más equilibrados en el evento de una aceleración de precios. Eso va a ser esos contratos menos atractivos – a fin de cuentas, uno sólo está previendo un aumento de precios, no hay una movida simétrica en el caso de una caída – pero dada la volatilidad en los precios posiblemente esa sea una medida que se pueda considerar.
"La inversión extranjera privada tiene la capacidad de dinamizar la industria de forma acelerada"
¿Es esa desproporción en las ganancias lo que lleva a la necesidad de expropiar a estas compañías petroleras más adelante? No lo creo. La administración de Hugo Chávez realmente no necesitaba excusas para expropiar, la idea fue siempre centralizar el poder económico, cambiar gradualmente la estructura de propiedad de los medios de producción de privada a pública. Esto también ocurrió de forma masiva en muchas otras industrias y con muchos otros activos distintos al petróleo.
Chávez no necesitaba motivación adicional para expropiar más allá de sus propias creencias y del modelo que buscaba instaurar, las expropiaciones fueron una manera de gobernar.
P. Hablando puntualmente de privatizaciones, ¿podemos extraer algunas lecciones del exitoso proceso de privatización de la CANTV? ¿No podría ser este un modelo a seguir?
R. La privatización de CANTV en su momento fue modelo. Fue un proceso que se hizo de manera pública y transparente. Inclusive, muchos de los participantes en el proceso no creían que sería un proceso competitivo, pensaban que la decisión vendría mediada por interferencias políticas, que no se le iba a dar la compañía al mejor postor… Si se pone al frente del proceso a gente comprometida con los intereses de Venezuela, a gente capaz y con experiencia, es posible que los venezolanos saquen el máximo provecho posible de la privatización.
"Las expropiaciones fueron una manera de gobernar"
Hoy en día, una enorme proporción del aparato industrial y productivo venezolano está en manos del gobierno. El proceso de privatización de CANTV siguió unos ritmos y unos tiempos que permitieron que no tenemos hoy en día para todos los activos, por lo cual habría que proceder con mayor apremio y con mayor estrategia – siempre en el caso de que se produzca una transición política.
El objetivo de la política de privatización en el contexto actual debe ser enviar señales muy claras sobre la restitución y consolidación del derecho de propiedad, y restablecer o antes posible la capacidad productiva y el empleo en Venezuela.
Para ello, creo que deberíamos pensar en tres tipos diferentes de compañías públicas o activos. En el primero estarían los activos más estratégicos, los que potencialmente podrían tener más valor: CANTV, Banco de Venezuela, Movilnet. Con este conjunto de activos buscaría proceder más estratégicamente, porque 1) pueden tener un valor estratégico para la consolidación de ciertas políticas sociales de emergencia, y 2) en las condiciones actuales los retornos a los que cabe aspirar serían muy bajos.
Hay un segundo grupo de activos que tienen cierto tamaño mínimo crítico, posiblemente fueron confiscados, no expropiados (la expropiación requiere de compensación). La idea aquí sería contactar con sus antiguos dueños para estudiar las condiciones de una restitución, en términos de régimen laboral, pasivos laborales, resolución de los casos arbitrajes, etc.
A cambio, el Estado podría implementar una política de descuentos impositivos o créditos fiscales por un número limitado de años, de los que el inversionista sólo se podría beneficiar en caso de asumir nuevamente la propiedad y ponerla a producir de manera rentable.
De esos activos habría que buscar salir en un proceso de privatización un poco más rápido que el anterior. Ahí la prioridad no es ¿qué se va a obtener a cambio? O ¿para qué pudiera el Estado usar ese activo? Ahí la prioridad debe ser enviar una señal fuerte al sector privado nacional y extranjero, y reactivar, la inversión, la producción y el empleo de esas compañías.
Por último, está una tercera categoría donde estén la inmensa mayoría de empresas, activos (incluyendo terrenos e inmuebles) expropiados, que buscaría restituir a sus antiguos dueños de inmediato o liquidar de la mejor manera posible.
Cuando participé en el equipo del plan de gobierno de Henrique Capriles en 2012, ya en aquel entonces había muchos propietarios que no querían que se les devolvieran los activos. La razón es que tenían procesos de arbitraje, habían sacado a sus gerentes del país, y las instalaciones se habían deteriorado significativamente, como para que mereciera la pena asumir la restitución. Ahora piensa en eso… ¡12 años después!
Sea éste o algún otro esquema, creo que la multiplicidad de activos nos invita a pensar de manera estratégica, pero también muy acelerada. No estamos hablando ya de un país con unas cuantas empresas públicas, con casos en donde no existen fallas de mercado que justifiquen la presencia del Estado.
Estamos hablando de un país estatizado, con algunas excepciones, a través de veinte años sostenidos de expropiación directa o indirecta, y destrucción del mecanismo de mercado. En esas condiciones el proceso adquiere otra dimensión.
Un proceso como el de CANTV, un proceso transparente, abierto, en donde se trate de sacar el mayor provecho posible, creo que sería lo más recomendable en el caso de algunos activos estratégicos, pero no puede ser la norma general, porque sería muy lento para la urgencia que tiene el país por empezar a producir.
P. Siguiendo el punto de PDVSA, es cierto que el régimen de Maduro ha ejecutado una especie de apertura “de facto” en los últimos años, con la entrada de actores foráneos al sector petrolero. ¿Cuál es su evaluación de este proceso?
R. Es difícil hacer una evaluación porque este ha sido un proceso opaco, muy poco transparente. Nosotros sabemos cómo se ha venido manejando la industria en estos últimos 15 o 20 años, sabemos que se cambiaron disposiciones legales para que PDVSA fuera mayoría en todos los procesos, y para que ciertas compañías del Estado manejaran las actividades de procura de todos los activos petroleros.
Eso ha generado esos enormes escándalos de corrupción que estallan cada tantos meses, y que son destacados por la prensa internacional. Esa situación sigue estando ahí de iure.
Me queda claro que si se ha llegado a algún acuerdo con Chevron para que vuelva a explotar la inversión previa (no estamos hablando de nueva inversión), algún cambio debe haberse introducido. El arreglo propuesto – que desconozco – debe haber satisfecho a los oficiales de cumplimiento de Chevron.
Los venezolanos no tenemos idea de cómo se hizo esto. ¿Se hizo un bypass a las leyes actuales que permiten a estas asociaciones funcionar de forma diferente? Me queda claro que bajo las circunstancias que produjeron la quiebra, es difícil que alguien haya decidido participar voluntariamente. Esto es parte del problema.
No me puedo aventurar en una evaluación del proceso. Creo que no tenemos suficientes elementos para saber cómo ha ocurrido, y no sé si alguna vez los vayamos a tener.
P. Por último, si usted fuese designado Ministro de Finanzas de un nuevo gobierno, ¿qué modelo recomendaría? ¿Privatizar, no privatizar? ¿Concesiones? ¿Alquiler de las instalaciones?
R. En el tema de la industria petrolera, yo prefiero que PDVSA tenga la opción, pero no la obligación de participar en asociaciones. Me parece fundamental desvincular los prospectos de PDVSA de los del resto de la industria petrolera.
La industria petrolera debería ser susceptible de ser desarrollada a través de inversiones mayoritariamente privadas, en las que PDVSA o el Estado venezolano a través de cualquier otro vehículo pudiera tener la opción de participar – pero no la obligación.
"Me parece fundamental desvincular los prospectos de PDVSA de los del resto de la industria petrolera"
Los beneficios no vienen derivados de la explotación directa del negocio, sino del mayor dinamismo productivo y los impuestos asociados a la actividad petrolera: regalías, impuesto sobre la renta y dividendos. El petróleo sigue siendo de los venezolanos, el recurso sigue siendo propiedad del Estado. En ese contexto hay que buscar la modalidad que le produzca mayores beneficios a los venezolanos.